Общини и вероизповедания в България

Написана от Христо П. Беров

Брой 23

Уводни бележки


Отношението на местната власт към вероизповеданията е тема, която несъмнено има своето място в общата система на българското право на религиозните общности. За последните две десетилетия, в България на нея е обръщано символично и недостатъчно внимание. Още по-маловажна е била тя в периода на предхождащите ги почти пет десетилетия. Затова са малко и материалите, които могат да подпомогнат едно по-широко обследване на цялостния въпрос за състоянието на взаимоотношенията между администрациите на българската местна власт и религиозните общности (1). Твърде вероятно е, обстойни и систематични изследователски трудове в тази посока да продължат да липсват и в следващото десетилетие. Причините за това са много и доста разнообразни.


На първо място, това е липсата на интерес за задълбочено познаване на правната материя относно вероизповеданията. Друга причина е трудността за интензивно проследяване на регионална информация в България, въпреки наличието на интернет-присъствие на немалко български общини. Не на последно място, спецификата на религиозния пейзаж в различните български административно-териториални единици дава отражение върху различни емоционални възприятия на едни или други религиозни общности от местните власти. Затова отношенията биха могли да варират от нормативни привилегии за едни до откровена ксенофобия към други.


Систематизацията на темата за общините и вероизповеданията в България изисква като начало локализиране на нейното място в общата материя на българско право на религиозните общности. Основен критерий в тази насока, но и за цялата плоскост на споменатия правен отрасъл, без съмнение, представлява религиозната свобода. Защото религиозната свобода, освен всичко друго, би могла съвсем прегледно и безпроблемно юридически да се дефинира като: Правоотношение между властта на дадена страна и лице (или лица), изповядващо религиозни (и др.) възгледи (2).


Това определение, разбира се, варира – от една страна, съобразно видовете власти, а от друга се видоизменя – в зависимост от лицето или лицата; като се надгражда от индивидуална в колективна религиозна свобода, а оттам съответно и в автономия на религиозната общност. В християнски аспект това е пътят, по който се достига до понятието църковна свобода.


Важно е да се подчертае, че стабилността на споменатото правоотношение непременно зависи от съобразеността му с юридически разпоредби от най-висок нормативен ранг (в държавно- и междунароправен план), понеже е много добре известно, че религиозната свобода, наред със свободата на съвестта представляват едни от висшеразрядните основни човешки права.


Религиозната свобода, от гледна точка на конституционното право на държавата, но и от гледна точка на международните нормативни актове, по които България е страна, представлява императивно публично-правно взаимоотношение. Това е така, защото съобразяването на държавата със свободата на вероизповедни убеждения е задължително. Императивно е спазването на това основно право във взаимоотношенията между самите субекти на правото. При това без значение, между какви различни видове лица (физически, юридически или държавата – като субект на собственото й право) възниква.


Във връзка с разглежданата тук тема за „Ролята на местната власт в незачитането на свободата на религията”, ще маркираме особеностите на местната власт в България при нормирането на нейните отношения към лица и общности с религиозни възгледи. Всъщност, акцентирайки върху характера на религиозната свобода като императивно предписано правоотношение, включително и за местните администрации (като юридически лица и субекти на българскато право), нагледно можем да определим състоянието на вероизповедната свобода на общинско ниво.


Общински „правомощия“ за нормотворчество относно вероизповеданията


Според Конституцията (чл. 135-146) и чл. 2 ЗМСМА , общината е основната административно-териториална единица, в която се осъществява местно самоуправление, като тя е юридическо лице по силата на Конституцията – ex constitutio (чл. 136, ал. 3 К) и Закона за местното самоуправление и местната администрация – ex lege (чл. 14 ЗМСМА) – с право на собственост и самостоятелен бюджет (3). Съгласно разпоредбата на чл. 17, ал. 1 ЗМСМА, местното самоуправление в общините се изразява в правото и реалната възможност на гражданите и избраните от тях органи да решават самостоятелно въпроси от местно значение, които законът е предоставил в тяхна компетентност в сферата на:


„1. общинското имущество, общинските предприятия, общинските финанси, данъци и такси, общинската администрация; 2. устройството и развитието на територията на общината и на населените места в нея; 3. образованието; 4. здравеопазването; 5. културата; 6. благоустрояването и комуналните дейности; 7. социалните услуги; 8. опазването на околната среда и рационалното използване на природните ресурси; 9. поддържането и опазването на културни, исторически и архитектурни паметници; 10. развитието на спорта, отдиха и туризма“.

От цитираните изчерпателно определени сфери с местно значение, темата за религия, вероизповедания и други, свързани с тях нематериални интереси отсъстват, при това съвсем резонно. Сред правомощията на Общинския съвет, като орган с най-важно нормотворческо значение за местното самоуправление, се открояват две възможности, в рамките на които общините биха могли да създават собствени правила. Първата е за приемане на стратегии, прогнози, програми и планове за развитие на общината, които отразяват и европейските политики за развитие на местните общности (чл. 21, ал. 1, т. 12 ЗМСМА), и втората - за приемане на правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения (чл. 21, ал. 2 ЗМСМА). Изпълнителната власт в местното самоуправление се упражнява от кметовете. За тях чл. 44, ал. 2 ЗМСМА нормира, че в изпълнение на своите правомощия кметът на общината издава заповеди.


Доколко обаче посочените актове на органите на местно самоуправление могат да носят общовалидно значение и да регулират универсални човешки права?


По смисъла на Закона за нормативните актове - чл. 2 ЗНА, нормативни актове могат да издават само органите, предвидени от Конституцията, или от закон. Както вече споменахме, според чл. 17 ЗМСМА, местното самоуправление е компетентно да решава само въпроси от местно значение. Т. е. въпреки вменяването на нормативен характер на правилници, наредби и инструкции (вкл. и на МС) чрез Закона за нормативните актове (чл. 7), значението на общинските наредби (по чл. 8 ЗНА) са изрично ограничени териториално – в рамките на въпроси от местно значение (4). При все това винаги при стриктно спазване на нормативни актове от по-висока степен – закон и конституция. Това означава, че местните власти нямат и не биха могли да имат никакви правомощия за законодателни решения, отнасящи се до правна материя, която е предмет на универсално и общочовешко значение, международно и конституционно регулиране – каквито са именно основните човешки права, в частност и религиозната свобода.


За сметка на това общинските власти могат безпроблемно, разбира се буквално, да преповтарят и записват текстовете на тези разпоредби в свои наредби, но без да ги тълкуват, още по-малко променят. Допълнително основание за това е действието на Конституцията, Европейска Конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, както и други международни актове, релевантни за вероизповеданията; защото тези нормативни документи са валидни на цялата територия на България, и задължават неограничен кръг лица в страната – erga omnes, за разлика от каквито и да са юридически актове, промулгирани от местната администрация.


Следователно, бихме могли да обобщим, че единственото нормативно правомощие на местната власт в България относно правната материя религия и вероизповедания е да възпроизвеждат буквално международните и конституционни текстове, регулиращи религиозната свобода, както и да не създават усложнения при осъществяването й от правните субекти, находящи се на нейната територия.



Общинско-вероизповедни правоотношения


Специална регламентация на отношения между общини и вероизповедания не е предвидена в българското право. Единствено в няколко предписания от Закона за вероизповеданията тези отношения са незадоволително засегнати. Така разпоредбата на чл. 19 от Закона за вероизповеданията дава право на регистрирани в Софийски градски съд (СГС) религиозни общности да създават местни поделения. Разпоредбата е спорна, защото не е съобразена с основен принцип на българската конституция – разделението на властите. Този принцип следва да важи и при такива действия, като вписване на лица в регистрите. Така от една страна, както твърдяха авторите на Закона за вероизповеданията, въпросите на регистрациите да се решават от съдебната власт (като политически необвързана), от друга предоставят възможност на местната изпълнителна власт (политически-партийно обвързана) в лицето на кметове на общини да води регистри на местни поделения на вероизповеданията.


Допълнителна законодателна неадекватност е многопластовата регистрация на религиозни общности, възможна и от окръжните съдилища по места (чл. 20). В частта си за регистрациите на местни поделения, Законът за вероизповеданията представлява дори стъпка назад, в сравнение с чл. 16 от Закона за изповеданията от 1949 г., който предвиждаше регистрация на местни поделения на изповеданията в народните (общински) съвети, а не при кметовете (еднолични представители на местната изпълнителна власт). Това законодателно решение е една от причините за продължаващото неразбиране на правото на вероизповедание от страна на местната администрация в България, водещо до превратно тълкуване на универсални човешки права.


Вменяването на местната власт на правомощия за какъвто и да е досег до религиозни общности по инерция от последните 65 десетилетия резултира в сериозни противоконституционни разпоредби, сериозно засягащи вярващите и техните общности. Всъщност в регистрационната проблематика на вероизповеданията по места, общинските администрации винаги са имали противоречива, неясна практика и безпринципни възгледи, които биха могли да се обобщят като произвол от личен или колективен (най-често партийно-политически) характер.


Общинско-вероизповедните правоотношения сами по себе си не могат да се поставят под общ знаменател. Те са строго специфични и зависят както от конкретната териториална обстановка, религиозно-демографска среда, така също и от конкретната религиозна общност (в лицето на нейното ръководство), общуваща с местните власти. До голяма степен, комуникацията между общините и вероизповеданията зависят и от политическата обусловеност на местната администрация; същевременно личните контакти и обвръзки не са без значение. За да онагледим трудностите за всеобща систематизация на общинско-вероизповедните отношения, бихме си позволили да споменем например хипотетични отношения между християнска енория от кърджалийското с. Припек и кметството в община Джебел или взаимоотношения между мюсюлманско настоятелство, опитващо да строи джамия в бургаския квартал „Меден Рудник“, и община Бургас. Може да се дадат и др. подобни примери, но по-важното в случая е търсене на критерии за сходства, които да се систематизират общинско-вероизповедните отношения в България.


Няколко са общите критерии за систематизация, които биха могли да бъдат отправна гледна точка. На първо място, това е спазването на принципа за религиозна неутралност на управлението (централно или местно). Ако той не е изпълнен, би трябвало да поставим настроенията на общинските органи и администрация към вярата и религията изобщо (без значение на вероизповедни или конфесионални различия). В случай, че местната администрация преферира, независимо от причината, определени атеистични или антирелигиозни настроения, отношенията между повечето вероизповедания и общинската власт биха се плъзнали във взаимно незачитане, съответно да достигнат до открита конфронтация. На следващо място стои въпросът, дали и в каква степен в представителството на местното самоуправление и местната администрация участват лица, които са активни членове и симпатизанти на определена религиозна общност в населените места на общината.


Добре бихме могли да си представим, че колкото по-голяма е степента на участие на активни членове и симпатизанти на определено вероизповедание в общинската управа, толкова по-голяма е вероятността, общинско-вероизповедните отношения да бъдат приятелски, включително да опират до съмнителни привилегироващи обвръзки между тях (най-вече в ущърб на други религиозни общности). Респективно, колкото по-висок относителен дял на противници на определена религиозна общност или общности участват в упражняването на местното управление, толкова по-обтегнати биха били комуникационните процеси между община и вероизповедание.

На следващо, но не на последно място, заслужава внимание критерият за степента на вътрешна и външна устойчивост на религиозната общност. Става въпрос за това, че колкото едно вероизповедание е по-добре укрепнало – верово, организационно и обществено, толкова по-независимо и стабилно би могло да бъде то в душеспасителната си задача (което всъщност е основна задача на вероизповеданията); понеже устойчивите религиозни общности нямат необходимост да заместват душеспасителната си функция с други служения, за да улесняват своята институционализация в комуникациите с местната управа.


Съществуват и хипотетични ситуации, в които би могло да се стигне дотам, че самото местно самоуправление да търси контакт на ниво сътрудничество с религиозната общност. На тази плоскост е възможно дори определени вероизповедания, в пълен разрез с Конституцията (чл. 13, ал. 4) недобросъвестно да се възползват от (местни) политически функционери за осигуряване на един или друг изборен резултат. Примери в това отношение се наблюдават в населени места, наподобяващи ислямски енклави, напр. в Делиормана, в маданско, доспатско, сатовчанско, кърджалийско и др. Миналогодишните скандални информации в публичното пространство около с. Рибново и с. Славяново ясно онагледиха накърняването на чл. 13, ал. 4 от Конституцията.


В обобщение дотук, би могло да се направи извода, че според гореспоменатите критерии, отношенията между общини и религиозни общности в България варират в зависимост от конкретната местна управа и от конкретното вероизповедание и се движат от враждебност, през взаимно незачитане до пълна взаимозависимост (за сметка на вероизповеданието). Съвсем пресен пример за религиозно-политическо лобиране на местно ниво и търсене на обвързаност от местните власти представлява съобщението в пресата, как нововъдвореният Доростолски митрополит Амвросий „изпълнил задълженията си според Закона за вероизповеданията", като се „представил пред представителите на държавната и местните власти в Силистра“ - http://drastarpress.blogspot.com/2010/02/3117-2010.html . Такова задължение, подразбира се, не съществува в споменатия закон. Нещо повече – подобно не съществуваше дори в комунистическата нормативна уредба (единствено предстоятелите на изповеданията трябваше да се явяват в Дирекция „Изповедания”).


Разбираемо е, че тези три екстремни варианта в отношенията между общините и религиозните общности в България не могат нито да бъдат адекватни на конституционните принципи, още по-малко да бъдат спокойни и безпроблемни.


В уводните бележки вече дефинирахме критерия религиозна свобода освен като основно човешко право също и като правоотношение – между властта на дадена страна и лице (или лица), изповядващо религиозни (и др.) възгледи. Нека сега се спрем на това определение.


Религиозната свобода като общинско-вероизповедно правоотношение


Като основно право, правоотношение и обект на правоотношение, религиозната свобода е многоизмерна, съществува и се осъществява многостранно. В случай, че само една от страните по отношението – общини-вероизповедания – зачита религиозната свобода, не би имало достатъчно основания за пълното и осъществяване. В тази връзка дебело следва да се подчертае, че не само местната власт, в лицето на общините в България – в качеството им на субекти на българското право – трябва да респектират религиозната свобода. Многостранността и многоизмерността на религиозната свобода изисква нейното спазване от всички верски общности в поведението им в публичното пространство и в контактите им между тях.

В противен случай се нарушава друг принцип – за равноправие между вероизповеданията (по чл. 4, ал. 1 ЗВ). Резултатът би бил вменяване на привилегии за определена религиозна общност за сметка на други, респективно – вероизповедна и конфесионална конфронтация.


Религиозната свобода, като правоотношение между държавата и религиозните общности, се различава от религиозната свобода като правоотношение между общините и вероизповеданията.

На първо място, поради императивния характер на нормиране на религиозната свобода само и единствено от държавата. За разлика от нея, както вече видяхме местната администрация няма правомощия да урежда законодателно религиозната свобода като правоотношение. С други думи, държавата има монополна законодателна позиция да регламентира конституционно основни човешки права. Общините нямат такава и никога са нямали. Така в отношенията си – общини и вероизповедания са много по равноправни, бидейки адресати на държавни норми, отколкото държавата и вероизповеданията. Общината се съобразява със законодателството на държавата и трябва да го следва. Вероизповеданията също са задължени да спазват държавни разпоредби. На второ място, освен че механизмите са различни, териоториалната компетентност на общините е силно ограничена, за разлика от държавната. Докато последната нормира правото досежно религиозните общности, общината може единствено и само да се съобразява с тях.


Въпреки всичко, българските правоотношения между местната власт и религиозните общности de facto се движат на друга плоскост – вторично вероизповедно нормотворчество – общините често се вживяват в ролята на законодател върху материята за вероизповеданията по места, вменява им противоконституционни задължения и т.н. За достигането до това състояние отговорност носи държавата, която не е заявила ясно границите на общинско-вероизповедните отношения. Споменахме и за превратното разбиране на норми от Закона за вероизповеданията. Продължителното мълчание и въздържанието от намеса (от около две десетилетия) на правозащинти държавни органи, които според действащото българско право, могат да се самосезират и с конституционни и законови средства да преустановят попълзновенията на определени общински лобита към едни или други местни домогвания за подтискане на религиозни общности, de facto легитимира сегашното фактическото състояние.


В тези условия няма как общинско-вероизповедното правоотношение да бъде конституционно и законово, а подзаконово, наредбено и заповедно. Това преиначаване на правоотношението между общини и религиозни общности и смъкването му на по-ниска йерархична степен представлява сериозно незачитане на общинско-вероизподеното отношение, а оттам и несъобразяване с основното право на религиозна свобода. В случай, че последната се неглижира или третира порочно, изкривяването на самото правоотношение е гарантирано. Достига се до de iure et de facto противоконституционно поведение.


В своята практика много от българските общини системно бълват сходно по съдържание нормотворчество, което не е съобразено нито с конституционни норми, нито с международни обвързаности на страната досежно вероизповеданията. По този начин местните администрации престават да зачитат държавното законодателство и могат да се превърнат в автохтонни губернии със собствено разбиране за цели правни отрасли. Иначе казано, образуват се държави в държавата. Ненамесата на компетентни държавни органи в подобни случаи е неглижиране на принципа за правова държава чрез толериране на произвол от страна на псевдосамодръжци.


Множество примери за ненужно или неадекватно общинско нормотворчество в сферата на вероизповеданията могат да бъдат групирани по няколко критерии – виж приложението по-долу.



Обобщение и изводи


От всичко дотук се налагат следните изводи. Правоотношението между властта в дадена страна, била тя държавна или местна към лица, изповядващи религиозни (и др.) възгледи представлява религиозна свобода.


Правомощията на местната власт в България относно правната материя религия и вероизповедания са ограничени само до буквалното възпроизвеждане на международни и конституционни текстове, регулиращи религиозната свобода, както и несъздаване на усложнения улесняване на нейното осъществяване.


Българските правоотношения между местната власт и религиозните общности се движат в улея на едно вторично нормотворчество – общините често се вживяват в ролята на върховен законодател върху материята за вероизповеданията по места. При тези обстоятелства общинско-вероизповедното правоотношение се превръща от конституционно и законово в подзаконово, наредбено, заповедно и произволно.


В резултат на всичко това се появяват множество примери за противоконституционно местно нормотворчество в различни правни актове. Това е една от сериозните роли на местната власт в нарушаването на основното човешко право на свобода на религията. Държавни правозащитни органи имат не само правото, но и задължението да се самосезират в тези случаи и трайно да преустановят тази практика. В течение на времето неминуемо, макар и дългосрочно ще се стигне до отмяната на чл. чл. 19 и 20 от Закона за вероизповеданията. В средносрочен план ще се наложи и системна обучителна дейност в местните администрации, отнасяща се до спазването на нормативните компетенции на органите на местното самоуправление, съобразяването с йерархията на правни норми и не на последно място със зачитането основни човешки права. Един по-бърз и сигурен начин би бил изричното нормиране, че на местната власт е забранено да се занимава с универсални човешки права.


Всички права запазени © 2010 Свобода за всеки



berov1_120Христо П. Беров е български и германски юрист, сътрудник и докторант в Института за църковно право към Потсдамския университет във ФРГ и член на австрийското Академично дружество за правото на източните църкви във Виена. Занимава се с проблемите на религиозната свобода, църковното самоуправление и конвергенцията между държавното и религиозното право. Г-н Беров е „асоцииран редактор” в Свобода за всеки.





Приложение


СПИСЪК С НЕНУЖНИ ИЛИ НЕАДЕКВАТНИ ОБЩИНСКИ
РАЗПОРЕДБИ И НАРЕДБИ ОТНОСНО ВЕРОИЗПОВЕДАНИЯТА
ОТ ПРОИЗВОЛНО ИЗБРАНИ ОБЩИНИ


ПЪРВА ГРУПА – т. нар. „Наредби №1 за опазването на обществения ред“



1. Белослав, 2009 г., чл. 2, т. 16, чл. 4. http://beloslav.org/files/naredbi/Naredba-1.pdf
2. Бургас, 2005 г., чл. 4. http://www.burgascouncil.org/documents/obshtestvenred.pdf
3. Варна, 2007 г., чл. 3, т. 16, чл. 5. http://www.varna.bg/adm/nar/nar_003.htm
4. Девин, 2009 г., чл. 3, т. 15, чл. 5 http://is.gd/aYGGr
5. Джебел, 2008 г., чл. 6. http://is.gd/aYGMW
6. Елхово, 2008 г., чл. 5. http://www.elhovobg.org/pravilnici/naredba_1-09.doc
7. Момчилград, 2009 г., чл. 5. http://is.gd/aYGRT
8. Несебър, 2006 г., чл. 33. http://www.nessebarinfo.com/lastdoc/Naredba_1.doc
9. Пирдоп, 2008 г., чл. 2, т. 12, чл. 8. http://is.gd/aYGWh
10. Попово, чл. 2, чл. 9, http://is.gd/aYH1K
11. Шумен, 1998 г., чл. 1, букви „к“ и „л“ http://www.shumen.bg/doc/02C17.htm



ВТОРА ГРУПА – т. нар. „Наредби за дейността на местни поделения на религиозните общности“ или „Наредби за правата и задълженията на местните органи на религиозните общности на територията на Община ... ... и взаимоотношенията с местните органи на изпълнителната власт“



12. Елена, 2001 г. http://obs.elena.bg/documents/naredbi/n_religii.docx
13. Камено, 2004 г. - http://www.kameno.bg/naredba.php?nb=2
14. Ловеч, 1999 г. - http://is.gd/9JD2T
15. Нова Загора, 2001 г. http://www.nova-zagora.com/dokumenti/Nreligia.doc
16. Плевен, 2000 г. http://is.gd/aYH5T
17. Пордим, 2001 г.
http://is.gd/aYH9q
18. Русе, 2001 г. http://www.libruse.bg:2222/wruse/protocol/44_01.htm
19. Своге, 2002 г. http://www.svoge.bg/uploads/documents/decrees/17.doc
20. София, 1999 г. (междувременно отстранена от ВАС) http://sofiacouncil.bg/?page=ordinance&id=34
21. Стара Загора, 2000 г. http://is.gd/aYHdL



ТРЕТА ГРУПА – Общини, реклами, вероизповедания

24. Берковица, 2004 г., чл. 5, т. 5.http://www.berkovitsa.com/obs-new/ObS/naredbi/nar_rid.doc



ЧЕТВЪРТА ГРУПА – произволни забрани или задължения, без правно основание.


43. Видин – http://www.vidin.bg/images/stories/ObS_documents/Naredbi/6/6.doc
44. Бургас – http://pastir.org/wp-content/uploads/2008/04/bourgas1.jpg
45. Сливен – http://www.sliven.bg/index.csp?f=Veroizpovedanie



Бележки


(1) Всъщност към момента могат да се сведат до две възможности: предимно изданията на БХК, особено в частта си за състоянието на религиозната свобода в България, списвана по години, както и отделни материали от изданието „Свобода за всеки“, свидетелстващи за конкретни фрапиращи нарушения на религиозни права и свободи.
(2) Дефиницията на автора е изведена посредством двустепенния европейски модел на Рик Торфс за отношенията между държава и църкви. Дефинирайки религиозната свобода като правоотношение не означава, че авторът престава да разглежда тази свобода като основно човешко право и благо.
(3) Закон за местното самоуправление и местната администрация, Обн. ДВ. бр.77/1991, посл. промяна ДВ. бр.15/2010.
(4) Закон за нормативните актове, Обн. ДВ. бр.27/1973, посл. изм. ДВ. бр.46/2007.