Често за последните близо двадесет години българското нормотворчество, регламентиращо свободата на религията, и неговите практически измерения предлагаха парадокси. Един от тях обаче прави особено впечатление с упоритото си загнездване в общинската правна мисъл на не една българска община до степен сякаш нищо и никой не е в състояние да изтръгне жилото на проблема.
Става дума за това, че вече повече от десет години, в нормативния арсенал на десетки общини в България без всякакво основание битуват наредби, третиращи противозаконно правата и задълженията на религиозните общности на тяхна територия. В някои общини тези наредби, приети от общинските съвети, са създадени специално и с единствената цел да регламентират дейността на религиозните общности. Другаде, с отделни норми, които са част от наредбите на съответните общини за обществения ред или за рекламната дейност на тяхна територия, също се засягат права на вярващите. Във всички тези случаи е налице уреждане на основни човешки права в пълно противоречие с Конституцията, международните актове, законите и установената йерархия на нормативните актове. В подкрепа на тези факти е приложената към статията таблица с актуални извадки от съществуващите такива наредби в над 40 общини. Избраните примери, сред които са София, Русе, Плевен, Стара Загора, Ловеч, Казанлък, Видин, Своге, са представителни за състоянието в цялата страна.
Приемането на първите специални наредби през 1999 – 2000 г. взриви заинтересованото общественото мнение. Вследствие на това, засегнати, правозащитници и анализатори дадоха суровата си оценка за новопоявилите се общински нормативни актове.
Уви, повече от десет години след това, включително и след всестранен и задълбочен анализ на проблема преди година на страниците на Свобода за всеки, констатацията е слабо казано тревожна. Наредбите, или споменатите отделни норми, с малки изключения, си стоят, и на никого в общинските съвети дори и през ум не му минава, че нещо не е наред и че е крайно време за промяна.
Но след като промяната не идва от органите, от които зависи, се налага да бъде предизвикана отвън. Това е напълно възможно след нова ревизия на положението, и за пореден път ясно посочване на алтернативата.
Недопустимост на уреждането на свободата на религия с подзаконови нормативни актове
Споменатите наредби, които са почти едни и същи по съдържание, не просто недопустимо преуреждат, но дори подменят вече ясно и трайно уредената от години материя на религиозните права и свободи. Наложеният с тях регламент далеч надхвърля всички определени и допустими от правото граници на регулиране на свободата на вероизповедание. В тях се съдържат разпоредби, с които духовният живот на група религиозни общности, и най-вече малцинствени такива, противозаконно е поставен в пълен контрол на местната власт.
Принципно нормативни административни актове като цитираните наредби могат да уреждат само и единствено съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Категорично такава възможност за общинско уреждане обаче не стои в случаите, когато се касае до основното човешко право на свобода на религията и съпътстващите го други права. Юридическият контекст, в който съществуват наредбите, не го допуска.
Първо, от 1991 г. върховният закон на България – Конституцията, гарантира в пълнота свободата на съвестта, свободата на мисълта и избора на вероизповедание, и упражняването им практически. Действието ѝ е непосредствено. Тя освен това приобщава към вътрешното право на страната приетите от нея международни договори, според които същите права се ползват с пълна защита и гаранция. От 2003 г. действа нов, неведнъж оценен като компромисен, но и демократичен в немалка част Закон за вероизповеданията. С приемането му старият, приет в комунистически условия Закон за изповеданията от 1949 г., е изрично отменен. Важното обаче е, че още с приемането на конституцията се считаше мълчаливо отменен. Без да има нарочна отмяна, така за отменена автоматично се счита и Наредбата за регистрация на ръководните органи на признатите от МС изповедания от 1994 г. Въпреки това в общинските наредби именно тези отменени нормативни актове се цитират като основание за издаването им, а съдържалите се в същите тези отменени актове норми директно са инкорпорирани в наредбите.
Второ, фактът, че нормативни актове от висш ранг задават в достатъчна степен основната рамка на правото да се изповядва определена религия и нормалното упражняване на всички дейности, които следват от него, прави наредбите излишни.
Трето, тези въпроси стоят изцяло извън компетентността на общинските съветници. Съгласно Закона за местното самоуправление и местната администрация Общинският съвет определя политиката за осъществяване на следните дейности: общинското имущество, образованието, здравеопазването, социалните услуги, опазването на околната среда и др. Характерът на правото на вероизповедание – абсолютно, лично, ненакърнимо и основно право, ценност от висш порядък (както се е произнесъл през 1992 г. Конституционният съд на РБ в своето решение № 5/92 г.) – не позволява третирането му на общинско ниво.
Какъв е подходът към свободата на религия на законодателно ниво и какъв – на ниво общинско нормотворчество, в сравнителен аспект?
Наредбите категорично забраняват религиозната дейност на нерегистрирани по надлежния ред изповедни общности (чл. 2, чл. 4, чл. 5, чл. 2 от наредбите съответно в София, Бургас, Варна и Казанлък). С един замах всяка присъща и необходима на тези общности дейност е осуетена.
Религиозните събрания и конференции са възможни „само в регистрирани в общината молитвени домове” (чл. 11 от наредбата в Пордим), само в изградени и предвидени за целта места (чл. 10 от наредбата в Своге, чл. 33, ал. 2 от наредбата в Несебър). Нищо, че Конституцията казва, че за събрания на закрито не се изисква разрешение (чл. 43, ал. 3), и с това дава възможност за провеждане на такива събрания навсякъде другаде без ограничения.
Религиозната литература е допустимо да се разпространява също само в регистрираните молитвени домове и в специализирани книжарници. В редица наредби дори скандално е инкриминирана и поставена наред с порнографската (чл. 14 от наредбата за опазване и поддържане на обществения ред в oбщина Видин; наредбите за рекламната дейност във Варна, Монтана и Своге). Едва ли можем да си помислим за по-недостойно и безумно сравняване и ограничаване на иначе достойното за уважение право да се пишат, издават и разпространяват религиозни публикации, прогласено в чл. 6, т. 5 от Закона за вероизповеданията, и гарантирано преди това по Конституция като право на изразяване на мнение и разпространяването му чрез слово.
Основен конституционен принцип е, че вероизповеданията са свободни и религиозните институции са отделени от държавата (чл. 13 от Конституцията). Как тогава да си обясним феномена, че към скритите състояния на човешкото сърце общинските съветници подхождат по най-циничен, но явно целесъобразен в техните очи начин? За тях „рекламирането на „чудодейни”, „лечебни” или „целителни” ефекти от дейността на изповеданията” е мислимо само след убедителни доказателства от здравните органи за „клиничният ефект” на тези дейности” (чл. 14, чл. 11, чл. 10 от наредбите съответно в Плевен, Стара Загора и Казанлък). Не е ли най-безочлива намеса в религиозния живот на вярващите извратеното тълкуване, даването на светски етикети на духовни състояния и обреди, и гротескното им свеждане до… „реклама”? Не е ли „готовността” на общинарите да събират убедителни доказателства за дейността им и да им бъдат съдник влизане с взлом на територия, която не им принадлежи, и нарушение на конституционната забрана за намеса в техния вътрешноорганизационен живот?
Отговорът сам се налага тук, но и още веднъж, когато прочетем, че общинските норми изискват всички издавани от изповеданията послания, окръжни, книжа и публикации своевременно да се изпращат за сведение на общината, а кметът да упражнява контрол над бюджетите и приходоизточниците им, които задължително му се предоставят. Няма съмнение, че се преследва тотален контрол над изповядващите религия на общинска територия, защото и помощите от чужбина е наложено да се декларират пред кмета (чл. 16 и 17 и чл. 15 и 16 от наредбите съответно в Нова Загора и Елена) .
Тоталният контрол няма нищо общо с поемането на отговорност. Общината се е гарантирала да има само права спрямо вярващите, а те да имат задължения. Конституцията вменява на държавата в лицето на нейните органи – в това число и на общините, задължението за поддържане на толерантни отношения. В актовете на общинските съвети обаче, някак съвсем непринудено, това задължение е прехвърлено и вменено на вероизповеданията.
Като венец на разправата с водещите религиозен живот хора следват административно-наказателните разпоредби. Когато общинските органи решат да упражнят тези си правомощия, тежко и горко на нарушителите – глобите са солени, а и правото им на дейност е поставено под въпрос.
Специални наредби, специален режим, специални ограничителни мерки и административно-наказателна отговорност за вярващи и техните общности – това е дискриминация, основана на религия и вяра. Факт е, че за сдружаващите се по друг признак няма наредби, регламентиращи подобни задължения и отговорности.
Очевидно чл. 6 от Конституцията, който прогласява пълно равенство на гражданите пред закона и не допуска ограничения на правата, основани на религия, не е ръководно правило за общинските съветници. Ясно е едно – за свобода на вярата не може и дума да става, а вярващите със своите ритуали и практики нямат място на територията на общината.
Ако зададем въпрос на общинските съветници в съответствие с кой конституционен или друг законов текст са наложени горните забрани и изисквания, няма да могат да ни отговорят. Защото такива текстове, които да служат за основание на приетото от тях, не съществуват.
Точно обратното, според българското законодателство никой не е длъжен да се регистрира където и да било, за да упражнява религиозна дейност.
Вероизповеданията са свободни, а правото на вероизповедание е ненакърнимо съгласно чл. 13 и чл. 37 от Конституцията. Религиозните институции са отделени от държавата, а това значи и от определените от нея органи на местна власт – общините.
Гражданите, изповядващи религиозни убеждения, могат да практикуват вярата си в три форми – индивидуално, колективно с други лица без да имат регистрация, и колективно с други лица, регистрирайки се като юридическо лице. Изборът на всяка от формите е напълно свободен и упражняването на правото им е еднакво гарантирано от Конституцията във всяка от тези форми. Събранията на закрито не изискват регистрация на молитвен дом или друго помещение. Правото свободно да се изразява мнение и да се разпространява чрез слово е безспорно и не подлежи на подобно безусловно ограничаване.
Какво отключва възможността общинските власти драстично и безкрайно да свиват правата на вярващите?
Със сигурност от една страна това е незачитането на правните ценности в областта на религията, което е правен нихилизъм. А не е трудно да свържем този проблем с наследеното тоталитарно мислене, противно на принципите на правовата държава. То отразява изкривените представи за властта като източник на всички права и задължения, и издига контрола дори над неконтролируеми по естеството си категории, каквато е вярата, като форма на управление.
Можем да допълним списъка с причини за общинската антирелигиозна дейност: политическите и лични религиозни пристрастия нависоко във властта, и в частност на общинските управници; фаворизирането на православната църква със закон в нарушение на принципа за равенство пред закона; негативното, войнстващо, задвижвано от същите механизми и претендиращо за самостоятелна власт медийно влияние. Причини, трудни за изкореняване, както се доказва вече трето десетилетие в историята на пост-тоталитарно ни общество. Бездействието на самите вярващи – субекти на свободата на религия, като резултат от собственото им незряло отношение, и агресивното им поставяне от общество и власти в онеправдано и зависимо положение, също подпомагат инерционните процеси.
Съпоставката – по същество и времева – на нормативната уредба на законодателно и общинско ниво е показателна.
В крайна сметка, диагнозата за този хроничен проблем е, че на централно, тоест на законодателно ниво, има гарантирана свобода на религията, но на местно тя е ограбена. Или както се казва в една българска поговорка: „царят дава, пъдарят не дава”.
Не че искам да обидя общинските властници. Местните органи на власт си присвояват правомощия, които не са им дадени от закона. На практика имаме самоволно и превратно нормотворчестване, ограничаване на законовата свобода, инкриминиране на напълно легална дейност, самозвана и извратена преценка на верските убеждения на хората.
В правото съществува правилото, че ако наредба противоречи на нормативен акт от по-висока степен, се прилага по-високия по степен акт. Въпреки това, възниква въпросът има ли сигурност в този двойствен модел на правна уредба? Опасни и застрашаващи ли са нормите, сътворени от общински съветници относно местните вярващи, щом над тях има по-висши норми, гарантиращи правата?
На пръв поглед само изглеждат безобидни. Но не са. Защото са факт действия на общински власти, и то с подкрепата на полицията, какъвто е случаят в Бургас, които в духа на същите тези наредби определят кои вярващи са легални и кои не, дискриминират и призовават обществото към религиозна нетърпимост.
Ако наредбите са имали възможността да просъществуват и да се прилагат 10-15 години, кой би гарантирал, че кметът няма да продължава да ги прилага в цялата им суровост? Кой би гарантирал, че при оспорване на незаконно действие или акт на общината от страна на онеправдани вярващи, в политизираната и корумпирана съдебна система един местен съдия ще отсъди правилно? Никой. Защото именно заради порочния обществен стереотип, провокиран и от медиите неведнъж, винаги могат да бъдат използвани във вреда на вярващите от недобросъвестни четци на норми.
Би било наивно да мислим че ценността на правото, което защитаваме, може да бъде отстоявана в цялото общество, ако не може да бъде стандарт на мислене във всяка община. И трябва да си дадем сметка, че ако съществуващото положение продължи необезпокоявано, перспективата е да затвърдим безумието да имаме религиозна свобода на думи, но да нямаме сигурността да се ползваме от нея на практика. Да превърнем в коректив обществените нагласи за подчиненост на църквите на властта, вместо да настояваме, че са отделени от държавата и структурите ѝ. Означава да се съгласим, че извоюваната законодателна свобода е безсилна и не ползва никого. Че политически ангажираната местна администрация, чиято работа е да управлява и да работи за развитието на общината, може да определя колко и какви основни права има вярващият.
Необходимост от правозащитни действия
Описаното и наложило се години наред в българските общини статукво е масова илюстрация на вечното противоборство на властта срещу свободата. Запазването му не може да бъде оправдано по никакъв начин и срещу него трябва да се предприемат действия. Защото личната вяра не е просто въпрос с местно значение, а основно човешко право. Не става дума за това отново да препоръчваме на местните представители на гражданите в общините да се запознаят с конституционните и международни стандарти по тези въпроси и да ги прилагат. Това е тяхно задължение по закон, което те не желаят да спазват. Явно е, че от общинските съвети не може да се очаква сами да си отменят наредбите и че не можем да доверим защитата на правата на вярващи и църковни общности на местната администрация и на нейното правно съзнание. Време е свободата на религия да бъде изискана и установена на територията на всяка община от самите вярващи и техните сдружения. Чрез позоваване на върховенството на закона и използване на действащите правни механизми.
Вярващите не следва да се подчиняват на наредбите и на властническо въздействие, основаващо се на тях. Предимството на върховния закон на България и неговото непосредствено действие, на които всеки може да се позове, правят невъзможно прилагането им. Именно поради противоречието им с Конституцията и с други нормативни актове тяхното съществуване в правния мир практически е равно на нула. Те са нищожни и не пораждат правен ефект.
По-радикалният подход и най-пряк път за справяне с беззаконието обаче е атакуването на наредбите по съдебен ред, което може да бъде частично или изцяло, и не е ограничено във времето. Повече аргументи за такъв подход едва ли са необходими.
Освен закона, много от религиозните общности имат на своя страна и моралните основания и потенциал да изискват законността, правосъдието, справедливостта и в крайна сметка – свободата. А ползата няма да е само за тях. Гражданското общество остро се нуждае от такова отношение.
Свобода за всеки © 2011 г. Всички права запазени.
Невена Стефанова е завършила право в СУ „Св. Климент Охридски” през 1993 г. Участник е в редица конференции по въпросите на религиозната свобода и курсове за права на човека. Понастоящем е адвокат по дела, свързани с проблемите на свободата на вярата и вероизповеданието; координатор на интернет изданието за свободата на религията, съвестта и словото “Свобода за всеки” и на други проекти с подобна насоченост; редактор на християнска литература.
